我国养老机构的分类，从承办主体来看，分为公办养老机构、民办非企业性质的养老机构、工商注册的养老机构；从具体运营模式来看，存在着公办公营、公办民营、民办民营等多种类型。不同属性的养老机构享有不同的权利义务，适应不同的标准和政府补贴。
我国养老机构管理中存在的问题有：公办养老机构定位偏差，设施配置高、服务好、收费低，老年人趋之若鹜；而与此同时一些地方的基本设施都无法保证，造成社会福利再分配的错位。民办养老机构市场不够完善，体系不够成熟，缺乏制度规范，资金短缺等问题突出。公办机构与民办机构之间配置的不公平是现有养老机构运行无效的主要原因。政府单一供给方式不仅导致养老机构供给不均，而且影响了行业发展环境。在促进养老机构管理有效性方面，养老机构的建设应当从指标化到精准化，管理从形式化向实质化转变。养老机构功能定位需要从老年人的需求及实际情况出发，尊重医疗护理和卫生保健方面的需求，通过实行“机构—老人”之间梯次化的分类入住标准、实施“补床头、补人口”相结合的政策分类措施，提高分类管理的有效性。
学界对养老机构的分类，要么从机构的性质上着眼，要么从机构的功能上入手，然而养老机构的分类标准并不只有一个，而是多维的，既应当从供给角度考虑也需要从需求角度入手。此外，分类的目的是为了管理，从提高管理效率出发，这些问题都亟待研究解决。
一、养老机构分类标准
养老机构的性质是否营利决定了运营主体、服务对象、提供服务的范围、水平等，是养老机构的基本分类标准。其次，根据创建主体进行分类，可以规范政府、市场、社会在养老机构管理中的行为，理清不同主体在养老机构运营和管理中的定位，增加多渠道养老机构供给。第三，按照服务的功能分类，可以依据老年人不同身体状况、年龄状况、家庭状况及对养老服务的不同需求，定位养老机构的功能，提供专业化的养老服务。
(一)依据养老机构的营利性质分类:公益性、非公益性公益性是公共利益性质的简称，公益性组织以谋求社会效应为目标，而不以营利为目的。可见是否以营利为目的是公益性组织或机构与企业最大的区别。需要说明的是，不以营利为目的并不代表不能营利，而是营利所得不能用于分配，但可以用于组织的发展。
1．公益性机构提供机构养老基本公共服务。
公益性的对象是社会全体成员，如同教育、医疗一样关系到公民的身心，影响社会经济的发展。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》指出，国家应保障居民基本养老服务的需求，有条件的地区可以提供基本养老服务补贴，主要针对家庭经济困难且生活难以自理的失能、半失能65岁及以上城乡居民，明确了国家对弱势老年群体的养老责任。
2．非公益类机构面向市场提供各类服务。
并不是所有养老机构都具有公益性，这一方面是由我国国情所决定的，快速发展的老龄化进程导致需求总量增加，政府负担加重;另一方面是养老需求的多元化导致政府单一供给的模式并不能满足多元化需求。党的十八届三中全会提出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，未来改革的方向是“市场在资源配置中起决定性作用”。机构养老服务领域亦是如此，上海市“十三五”养老体系建设规划指出，要积极引导和鼓励企业等社会力量参与养老服务设施的建设、运营和管理。由于市场的性质是追求利润的，所以这类养老机构的性质是非公益性的。
(二)依据养老机构的创建主体分类:公办机构、民办公助、民办机构
1．公办机构提供机构养老基本公共服务。所谓公办，是由国家或集体举办，不以营利为目的，因此属于公益性。新公共服务理论指出，政府须向服务型转变，我国政府改革也提倡“小政府大社会”的理念，公办养老机构具有保障基本养老服务的职能，其重要性不言而喻。
2．民办公助机构属于公益类，提供机构养老基本公共服务。民办公助的养老机构是指政府为民办养老机构提供场地、资金、设施等投入的机构，不包括税收、水电煤诸项优惠。由于接受了政府的资助，占用了公共资源，因此民办公助型养老院应当具有非营利性质，属于公益性养老机构，《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及地方政府颁布的文件如《上海市人民政府关于推进本市“十二五”期间养老机构建设的若干意见》中都提出对民办非营利登记的养老机构有不同程度的补贴。
3．民办养老机构属于非公益类机构。民办是指国家政府以外的组织或个人作为主体举办者，一般在工商部门登记的，遵循市场规则，自负
盈亏，民办企业养老机构的逐利性决定了它的性质应当是非公益性的。
(三)依据功能内容及服务对象分类:养老院、护理院、老年公寓
1．养老院面向正常或需要轻度照护的老年人提供集中居住的条件，并具有相对完整配套的服务设施。这类机构的对象通常生活可以自理或需要别人一定的帮助。《上海市老年照护等级评估要求》中对老年人的照护等级分为四类:正常、轻度、中度、重度，根据其中各项参数的描述，正常照顾的对象是基本可以自理的老人;轻度照护的对象是基本可以自理，但需要别人协助的老人。
通过调研可以发现，能够自理的老年人对养老院的环境、设施、服务有一定要求，因此养老院的档次、种类可多元化，以满足居民不同的需求，这就允许市场力量的进入，营利性质的养老机构可以通过设施、服务的质量等市场竞争要素来吸引老年人。
2．养护院面向中度、重度失去自理能力的老年人提供医养结合服务。养护院为自理有困难，或者无自理能力的老年人提供居住、医疗、保健、康复和护理的配套服务设施，这种服务包括一定的特殊技术护理。《上海市老年照护等级评估要求》在各项参数的基础上做出认定:中度照护是针对自理有困难，需要别人帮助的老人；重度照护是针对完全需要别人帮助，不能自理的老人。中重度照护老人的身体状况较差，医疗护理尤为重要，因此在资源有限的状况下，要优先在养护院中实现医养结合的方式，设立医疗站点，给老年人提供基本医疗服务。需要指出的是，养护院与卫生部门管理的护理院有所不同，护理院的性质是医院，具有治疗的职能，而养护院是养老机构，具有集中居住、供养的职能。由于养护院的投入成本高，收回成本慢，所以企业可能很少愿意涉足这类养老机构，所以在市场失灵的状况下，需要政府、社会等力量积极介入，即养护院多数需要由公益类机构承办，这也符合我国政府提出的养老机构非营利性的要求，实现十九大中老有所养的目标。
3．老年公寓面向有自理能力和经济实力的老年人提供独立或半独立家居形式的居住建筑，以栋为单位，具有相对完整的配套服务设施，面向的群体是能够自理并有一定经济能力的老年人。老年公寓借助养老地产开发的形式，老年人购买或租赁居住房间或公共设备的永久使用权。
在日本，这种形式的机构称为“有料老年公寓”，这种养老机构建立在成熟的房地产市场基础上，属于中高端的养老机构，接近私人物品的性质，具有营利性，应当由民办企业通过市场规律来运营。然而老年公寓不同于一般的房地产项目，由于其服务的主要对象是老年人，因此，许多服务、配套设施的配置需要符合老年人的特点和需求，需要政府进行监管。
综上所述，根据养老机构的营利与否、创建的主体及养老机构的服务功能三个维度将养老机构分为七类。
二、机构养老基本公共服务的界定
老年人对养老机构服务的需求是多层次的，在建立与之相适应的多层次的机构养老公共服务供给体系之前，首先应对机构养老基本公共服务的概念进行界定。国家基本公共服务体系“十二五”规划中指出，享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责，2011年我国《社会养老服务体系建设规划(2011—2015)》中明确提出通过机构养老的建设，实现基本养老服务的功能。《上海市人民政府关于推进上海市“十二五”期间养老机构建设的若干意见》首次提出了养老基本公共服务的概念，明确各级政府在养老基本公共服务中的定位和主导作用。可以说，公益性养老机构的主要职能是提供机构养老基本公共服务。
(一)机构养老基本公共服务的对象
由于养老基本公共服务属于基本公共服务的范畴，因此应当由公益类养老机构提供服务。《中华人民共和国老年人权益保障法》中规定政
府投资兴办的养老机构应当优先保障经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求。这意味着养老基本公共服务的对象应当是弱势老年群体。弱势老年群体的确定有三个标准：其一，经济困难。需要说明的是经济状况的判断不仅仅包括退休金收入，还应包括其他财产收入，如存款、不动产、股票等。其二，身体失能。身体状况的判断需有专业的部门对老年人进行身体评估，如2013年2月上海市发布了《老年照护等级评估要求》，其中有对老年人生活自理能力、认知能力、情绪行为、视觉乃至社会生活环境进行等级评估，可参照此评估结果，将失能老人界定在中、重度护理等级。其三，特殊家庭状况。“三无”“五保”老人、孤寡家庭老人以及失独老人。《中华人民共和国人口与计划生育法》中涉及失独群体社会保障的条款为该法的第四章第二十七条:“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”
(二)机构养老基本公共服务的范围及水平
我国《社会养老服务体系建设规划(2011—2015)》中指出养老服务设施建设重点包括老年养护机构和其他类型的养老机构。从养老基本公共服务的范围来看，老年养护机构主要为失能、半失能的老年人提供专门服务，实现生活照料、康复护理、紧急救援三种功能，此外鼓励在老年养护机构内设医疗机构，使其具有基本的医疗服务条件。
从养老基本公共服务水平来看，基本水平并不是最简单的服务，对于机构养老基本公共服务保障水平的要求有二：一是与社会经济发展水平相适应，二是保障公民基本的生存和养老需求。
(三)机构养老基本公共服务的收费标准
机构养老基本公共服务的对象是弱势老年群体，因此对弱势老年群体采用成本收费法：一是根据基本养老机构的成本；二是根据老人的收入进行审查，根据老年人的经济状况确定不同档次的收费标准。
不同类型养老机构的功能定位主要区分一是在机构的性质差异上，公益机构主要面向弱势群体，提供机构基本养老服务，采取成本收费法；非公益类养老机构主要根据市场需求进行定位，在服务范围上也应包括生活照料、康复护理、紧急救助，服务的水平不能低于机构基本养老服务水平，在收费标准上，可根据提供的服务及市场供需进行收费，但需要接受政府监督，有一个合理价格区间。
二是承办主体上，公办机构与民办公助机构的大致功能相似，提供机构基本养老服务；民办养老机构主要是面向市场，满足多元化需求。
三是在功能上，养老院与养护院面向的对象不同，主要区分在老年人的身体状况上，因此在提供的服务范围上，养护院比养老院多了基本医疗服务;老年公寓以老年房地产市场为基础，提供较高档的、个性化的养老服务，其建设标准和配置需符合老年人的心态及体能特点，接受政府的审核监督，七类养老机构的具体功能分类见上页表1。
三、养老机构管理的问题及原因分析
(一)当前养老机构分类管理中存在的问题
1．部分公益性养老机构偏离了保基本、非营利的性质。除了工商登记的养老机构属于非公益性质以外，其他养老机构均属于公益性质。而事实上，公办养老机构由政府直接运营，在服务水平及环境设施上档次并不低，收费较为低廉，使得公立养老机构成为众多老年人理想的养老之地，而一部分真正需要政府保障的弱势老年群体的权益没有得到有效保障，也使得养老机构市场丧失了公平竞争的环境。
对于民办非营利机构而言，政府有不同程度的补贴，然而实际运行中由于没有有效的价格监督及审计体系，尤其是民办非营利登记的养老机构提供服务的档次不同，收费标准不一，是否有营利，营利是否用于分配无法核实，部分机构档次高，享受国家补助，不利于社会公平，违背了社会保障的基本职能。
2．部分机构功能上定位不明偏离了市场需求。上海市养老机构的名称有这样几类：养老院、颐养院、老年公寓、福利院、敬老院、安养院、协和颐养院。这些养老机构的名称虽然不同，但是在功能上并没有特别的差异，除了少数单位如第三福利院接收有精神问题的老年人、第四福利院招收不能自理的老年人，大部分养老机构并没有明确的功能定位，所有老年人都接收，只是在机构内部按收养老年人需要照顾的不同分成专门护理、一级护理、二级护理、三级护理等几类，实行分区管理。
通过调研可以发现，多数养老机构，尤其是民办机构不愿意招收需要重度护理的老年人，因为这些老年人多数为老年痴呆的患者，存在精神上的问题，护理难度较大，而这部分老年人又是给家庭带来沉重负担，对机构养老最有需求的，甚至造成社会隐患的群体。
3．各类型养老机构的结构组成不够合理。一种情况是市场类养老机构严重不足。发达地区如香港2011年的养老机构中，私营养老机构占
53310个床位，非政府机构提供了22586个床位，市场是承办养老机构的主体，然后是民办非营利机构，公立养老机构很少。然而根据上海
市民政局数据统计，2013年上海市公立养老机构与民办非营利养老机构的比例接近1∶1，市场类数量非常少，仅有2家，显然与“市场”起决定作用的理念相违背，不利于养老机构市场的壮大。
第二种情况是部分高档养老机构收费较高，入住率低。在调研中发现，老年人多希望居住在环境设施一般、收费合理、性价比高的养老院，而高档养老院收费很高，入住率极低。价格是限制老年人选择养老院的重要因素，经济型养老机构应当成为养老机构的主要组成部分。
(二)造成养老机构管理问题的原因分析
1．养老机构供给方式单一导致养老过度依赖政府。长期以来，政府在养老机构中承担着主要责任，在养老服务上的投入逐年增加，如上海市每百名60岁及以上老人的养老机构床位数由2000年的1．18张增加到2013年的2．9张，但仍然满足不了居民日益增长的养老需求。究其原因，社会老龄化速度加快自然是首要因素，除此之外就是过于依赖政府。面对日益增长的机构养老需求，政府资源显得越发不足。
2．政府在养老机构中的定位不明导致缺位与越位并存。在养老机构领域，政府承担的基本责任有：一是保障所有弱势老年群体的机构养老职能；二是通过各种政策、措施对社会力量进行引导、鼓励以促进各类养老机构的结构合理配置；三是对养老机构的服务设施等实施监督监管。然而现实情况是:兜底功能不完全，未保障所有弱势群体;过度提供高档养老机构，影响了市场力量的发育;监管标准单一、笼统，未体现不同类型机构的差异化评估标准。
3．养老机构的功能定位不清导致未能有效满足需求。不同类型的养老机构在发展主导功能上并没有准确的市场定位，在实际运行过程中也
没有凸显自己的特色，而是几乎千篇一律，或者是盲目追求高档，与老年人的实际需求不相符合。
四、构建养老机构分类管理的体系框架
(一)完善政府不同类型养老机构的职责定位公共服务的供给由政府单一供给向政府、市场、社会多元供给体制转变，在这个过程中，政府的职责发生了转变。
1．明确政府在公办养老机构中的兜底职能。市场有其自身的缺陷，在市场失灵的时候需要政府进一步履行职责，主要包括：(1)护理院的创办，由于需求大，投入成本高、护理难度大，很多民办养老机构不愿涉足，所以公立养老机构在功能上应当重点提供护理养老服务；(2)针对弱势老年群体领域的养老机构，不应该具有排他倾向，必须由政府“兜底”，向经济上有困难的老人提供相应的服务。
2．完善政府在民办公助养老机构中的补助、支持及监督职能定位。非营利社会力量的注入可以在承担一定的社会责任的同时，补充政府力量的不足，也可以增强基本机构养老领域的竞争性和活力，避免以政府为主体承办养老机构在数量上供不应求。政府对民办公助养老机构的职能在于一是补助、支持职能。由于民办公助养老机构的公益性，有可能入不敷出，这就需要政府根据投入成本，增加对民间非营利组织的资金、实物资助，以保证民间组织的正常运营；二是监督职能。主要包括服务质量评估、设施评估、运营管理评估、老人满意度评估，还要对公益性养老机构的成本及其补助资金使用的合理性进行评估，以保证组织的合理运营。
3．确定政府在民办养老机构中的调控、指导及监督职责。党的十八届三中全会进一步将市场在资源配置中的“基本”作用确定为“决定性”作用，在公共服务领域，鼓励和引导社会力量进入公共事业领域。政府对市场的主要职能包括：(1)经济职能，通过财政税收优惠、政策指导等措施，引导培育市场类养老机构的发展；(2)为了确保市场运行通，保证公平竞争和公平交易，维护企业合法权益而对企业和市场进行管理和监督，包括对养老机构服务、养老院设施投入和运营管理的评估等。
(二)构建不同类型养老机构的服务评估体系政府对养老机构监督的有效手段是通过构建养老机构的服务评估标准对养老机构进行全方位的评估，在构建养老机构评估标准时，要坚持共性标准与个性标准的统一。
1．统一公益类养老机构设施的标准化配置。公益类养老机构提供的服务是基本养老服务，服务对象都是弱势老年群体，它提供的养老服务首先要满足公平性，即对同样入住公立养老机构的老年人来说，所享受的养老机构设施应当是大致相同的，所以对于公益类养老机构的设施投入应当采取标准化的方式。这种标准可参照养老机构设施的基本评价标准，比如上海市《养老机构设施与服务要求》中对设施投入的标准指标。
2．建立公益类养老机构服务的等级化标准。对公益类养老机构服务的评估可采取等级评定标准，包括日常照护、清洁卫生、预防保健、社交娱乐、人员管理、老年人对服务的满意度等指标体系，可根据提供服务的程度划分为三个档次:一级、二级、三级养老服务机构。通过对公益类养老机构服务的等级划分，既可以促进公益类养老机构之间的有序竞争，又能为老年人入住养老机构提供指南，也为政府实行监督提供了依据，并与问责、补贴制度相结合。
3．构建非公益类养老机构设施及服务的星级标准体系。在非公益类养老机构领域，由于其完全遵循市场规律运行，因此可参照酒店式星级
标准，促进市场类养老机构的有序竞争，同时也可以满足老年人对不同等级养老机构服务的需求。在我国部分地区已经开始实施了养老机构的星级标准，比如北京、天津、河北等地，但不同的是，这些地区的星级标准是面向所有养老机构的。本文认为在公益类养老机构中不宜采用星级标准的划分，这是由其性质决定的，因此建议仅在非公益类养老机构中实行，遵循市场优胜劣汰的规则，可由养老机构根据自己的情况自愿参与。
(三)有效引导养老机构分类管理定位
不同类型的养老机构的数量应有一个合理的比例，形成完善的结构。从国际经验来看，虽然没有明确合理的结构到底是怎样的，但是也有这样两个规律：(1)从性质来看，市场力量应当是养老机构的主体，政府承担保基本的职责；(2)从需求来看，重度护理、经济型养老机构是老年人需求较多的。当前我国养老机构的供给在这两个方面是比较薄弱的，需要政府有效引导，促使各类养老机构健康成长。
1．大力鼓励市场类非公益养老机构的发展。
我国政府对养老机构的补贴主要是针对民办非营利机构的，这也直接导致了工商类注册的养老机构发育极不完善。为促进这类养老机构的发展，可以采取以下措施：(1)政府可以在政策、税收、公共事业收费等方面给予市场类养老机构充分的优惠，甚至是可以与民办非营利注册的机构同等优惠，以鼓励市场类养老机构的发展；(2)适当降低市场类养老机构的入门门槛，简化创办登记手续，鼓励市场类机构的发展；(3)严格控制高星级标准的非公益类养老机构数量，避免市场的盲目奢华风气，引导资源合理流动。
2．加强民办公助类养老机构的培育。
(1)引导民办公助类养老机构提供基本养老服务。只有符合条件的机构才可在民政局登记注册为民办非营利机构。可采取项目资助的形式，给予符合条件的民办非营利机构以补贴，以促进民办非营利机构提供基本养老服务。(2)鼓励条件成熟的民办非营利养老机构向市场类机构转型，尤其是那些享受政府补贴、创办高档养老机构的民办非营利组织，在机构转型初期的一段时间内(如3－5年)，在不减少补助的情况下，鼓励其向市场类机构转型。
3．加快公办养老机构的转型。公立机构不再接受非弱势老年人，对于申请入住公办养老机构的老年人要进行家庭状况、身体状况、收入及财产状况的全方位评估，只有符合弱势群体的标准，才可以进入公立养老机构，该评估同样适用于民办公助类养老机构。
