郭林:农村养老服务如何补短板
作者: | 来源:中国劳动保障报 | 发布时间:2019-04-30

老龄化程度加深,城乡养老服务差距较大
 
  记者:当前,我国农村地区老龄化程度如何?
  郭林:相较于城市而言,农村由于劳动力外流而面临更为严峻的老龄化形势。1982年第三次全国人口普查时,我国城市和农村60周岁及以上人口占比分别为7.4%和7.8%,二者仅相差0.4个百分点,而根据2010年第六次全国人口普查主要数据公报,城市和农村60周岁及以上人口占比分别上升至11.48%和14.98%,相差3.5个百分点;预计到2020年,城市和农村人口老龄化差距将扩大至4.83个百分点。
 
  记者:农村地区养老服务发展情况如何?
  郭林:东西部及城乡之间社会养老服务的发展存在较大差异。举例而言,无锡是我国养老服务发达地区,在2009年就已制定《无锡市养老服务设施布局规划(2009-2020年)》,这是全国最早关于养老服务设施的地方性规划之一,规划对机构养老服务和社区居家养老服务所需设施在城乡的布局数量和规模进行明确规定,保障了城乡养老服务发展的土地及房屋资源供给。截至2018年底,无锡常住人口城镇化率达76.28%。经过多年发展,无锡通过较为有效的公建民营改革,使城乡养老服务机构的供给效率大幅提升,养老服务通过社区居家养老服务中心已全面覆盖城乡。可以说,无锡养老服务发展走的是一条城乡均衡发展的路径,无锡市的综合实力与较好的养老服务发展政策环境为之提供了有力支持。
  地处西北地区的榆林市也有一定代表性:该市农村地区具备由幸福院与邻里互助机制提供社区居家服务、敬老院提供机构服务的雏形,但在服务递送中仍存在较大不足。幸福院是满足老人就餐这一首要需求的养老形式,是对老人居家养老的重要支撑,但还存在数量不足、满足服务需求的能力有限等问题;农村邻里互助养老则存在覆盖水平低、受益老年人数占农村老年人总数比例低、服务人员人均服务老年人数有限等问题。


 


  少设施缺政策,农村养老服务存短板
 
  记者:我国农村地区养老照护服务还面临哪些困难和挑战?
  郭林:不同地区农村家庭养老服务都受到了人口结构变化带来的冲击。人口老龄化、深度老龄化与超老龄化日益严峻,给农村家庭养老服务的发展带来巨大压力。以土地保障和家庭养老为主导的农村养老模式在城镇化进程中受到冲击。农村地区具有高龄化趋势明显、丧偶老人占比较大、健康状况差、空巢家庭、独居家庭和隔代家庭多等特点,传统养老模式无法满足农村老年人养老需求,使农村家庭养老服务遭遇困境。
  值得一提的是,相较于城市居民养老服务需求的多样化与差异性,在大部分农村地区社会经济发展水平明显滞后于城市的背景下,农村老年人对基本的生活照料和医疗服务等需求比较迫切。
  目前,家庭在农村地区养老照护服务中的功能不断减弱。一是农村空心化与空巢化加剧了老龄化背景下的养老照护服务需求。城镇化使得大量适龄劳动人口涌入城市,绝大部分老人选择或被迫留守在农村。数据显示,截至2018年,中国农民工总量为28836万人,其中3/4以上农民工将自家老人留在了农村,加剧了农村养老照护服务需求。二是家庭规模的核心化削弱了家庭在农村养老照护服务中的功能。由于计划生育政策,“4:2:1”的家庭代际结构日益普遍,年轻人赡养负担沉重。加之近年来“二孩”政策放开,农村家庭的照料重心下移,家庭在养老照护服务中显得力不从心。三是农业劳动力外流与老化弱化了土地养老的功能。由于青年劳动力外流,虽然不少农村老人依然继续耕种土地,但其从事农业生产的能力越来越低。此外,不少地方土地流转不畅,农村老人能够获得的经济补偿有限,土地养老功能逐步弱化。
  农村社会养老照护服务的发展存在诸多困境。第一,农村地区尤其是贫困地区的养老照护服务基础设施的缺乏,阻碍了社会养老照护服务的提供。由于缺少资金支持,农村地区的养老服务设施建设薄弱,有的仅仅是虚挂一块“牌子”,并无实质服务内容。第二,农村地区的收入低,存在贫困问题,限制了社会养老照护服务的消费能力。农村居民的人均收入水平远低于城市,导致很多老人无力购买所需的居家养老服务。第三,农村地区社会养老服务缺乏足够的政策支持。
 
  动员社会力量,充分利用现有资源
 
  记者:在我国农村地区,发展养老照护服务有哪些值得借鉴的先进经验?
  郭林:与统一、标准的养老金需求不同,养老服务需求因老年人的健康状况不同以及不同地区的经济社会发展水平而具有个性化、多样性的特征,这决定了养老服务有效供给需要构建从生活照顾到医疗护理再到精神慰藉、从机构养老到社区居家养老,政府、社会、家庭等主体联动发挥作用的综合性、多层次政策系统。
  目前,在我国农村地区,发展养老照护服务有一些值得借鉴的先进经验:
  一是以邻里互助拓展农村养老照护服务的人力资源。比如榆林市对农村养老照护服务的邻里互助模式进行了探索。农村邻里互助养老服务机制是将空巢、独居老人与左邻右舍的志愿者结成服务对子,由后者向前者提供日常生活照料起居服务,防止意外事故发生。通过乡镇政府、村干部与托付人多方合作,形成了“镇信息员-村信息员-托付人”三级服务体系。
  二是整合闲置资源,引进社会力量,充分利用农村养老照护服务的物力与社会资源。遵照国务院的部署,民政部等十一部委在2016年出台了《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》,这对农村养老服务的发展具有十分重要的意义。部分地区先行先试,例如,湖北部分地区将废弃的村小学、村办企业厂房、村两委办公不用的房屋加以利用,兴办农村社区养老机构,采取公办民营、民办公助、民办民营等方式,推动农村养老服务业发展。
 
  记者:对于农村地区特别是贫困地区养老照护服务的发展,您还有哪些建议?
  郭林:在中短期社会化专业人力资源难以充分补充的情况下,农村养老照护服务需要利用和依靠中华民族优良的孝道和伦理互助传统。当然,对这些传统的利用要与现代公共政策相结合,形成有效运行的家庭政策和社区政策。
  首先,可以通过税收、津贴等政策激励家庭成员与社区邻里参与到养老照护服务的提供中,丰富养老照护服务的人力资源。
  其次,要加大对购买养老服务的补贴,以亲民的价格让农村老年人可以接受居家养老服务。对于农村孤寡老人、病残老人、贫困老人等弱势人群,政府应切实承担起兜底保障责任。
  此外,还应充分利用存量资源。农村养老服务的发展需要考虑到两个方面:一是大量新增资源投入在短期内难以实现;二是若在农村大量新增养老服务资源会随着城镇化水平不断提高而产生资源浪费。因此,农村养老服务的发展要格外重视对现存闲置资源的利用。调研发现,养老服务发展中对闲置资源的利用尽管已有国家层面的规定,但是因涉及民政、发改、教育、财政、国土资源等多部门的协调,以及地方对此项工作的重视程度不足,其在一些地区落实情况并不尽如人意。考虑到养老服务供给具有贴近基层的特征,建议地方政府建立联动机制,将此项工作纳入督查范围,推进利用闲置资源发展养老服务。

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