农村敬老院以公办为主，传统上是为农村五保老年人提供集中供养的公共服务设施。伴随大量青壮年人口流动到城市，农村人口老龄化程度加剧，高龄化、空巢化特征日益突出，相关政策也开始倡导敬老院面向社会老人提供养老服务。近年来，我省加大农村敬老院建设力度，通过新建、改扩建，敬老院基础设施条件有了明显改善，但是长期以来“一床难求”与资源闲置并存的现象依然存在，没有得到根本性改观。所谓的“一床难求”指的是，大多数农村敬老院服务能力有限，只接收生活能自理的老年人，真正有机构养老需求的失能、半失能老人难以入住敬老院。与此同时，农村敬老院床位利用率不高，相关统计资料显示，截至2015年底，我省敬老院有将近半数的床位空置。一方面农村养老服务供给不足，另一方面则是养老资源闲置，要破解这一困局，需要从农村老年群体的养老需求结构出发，加快农村敬老院转型升级，从功能定位、管理运营、资金投入、服务人员素质提升、监督检查等多方面入手，提高服务精准度和服务质量，盘活闲置资源，增加养老服务有效供给，最大限度满足人民群众多层次、多样化的养老服务需求。
分类定位服务功能
统筹县域养老服务设施布局，因地制宜，整合现有敬老院资源，分类定位服务功能，推动不同条件的敬老院实现差异化发展。农村老年人大多不愿意离开自己熟悉的环境，不到万不得已，很少会选择到养老机构生活，加之我省近年来大力推进农村日间照料中心，生活能自理老年人更愿意选择居家和社区养老。目前机构养老需求迫切的主要是那些完全或部分丧失生活自理能力的五保老人、空巢老人、独居老人等。近年来出台的相关政策不再简单强调提高五保老人集中供养率，而是充分考虑到了农村这种实际的养老需求结构，比如，2016年国务院发布《关于进一步健全特困人员救助供养的意见》，在特困人员供养方式方面就明确提出：具备生活自理能力的，鼓励其在家分散供养；完全或者部分丧失生活自理能力的，优先为其提供集中供养服务。因此，县级民政部门应认真做好调研工作，摸清农村失能、半失能老年人底数，在此基础上挑选出一定数量的条件较好、容量较大、服务较优的敬老院进行转型升级，将其打造成兼具医养结合的护理型养老机构，优先满足县级辖区内失能、半失能五保供养对象的入住需求，在条件允许的情况下，积极推动其向区域性养老服务中心发展，充分发挥农村敬老院在农村养老服务体系中的骨干作用，扩大服务范围，丰富服务内容，满足更多农村老年人的多元化养老服务需求。对于那些条件较差、规模较小、整合后不再用于机构养老的敬老院，可以转变其功能定位，改造成农村社区日间照料服务中心，发挥养老服务设施的最大效益。有些地方实施城乡养老服务一体化发展，将城乡“三无”老人集中到一两所县级养老服务机构进行供养，将乡镇敬老院改造为社区综合养老服务中心，为居民提供居家养老服务和社区日间照料服务，这种做法也值得借鉴。
推进社会化运营改革
随着经济发展和社会进步，人民群众对公共服务的需求不断增长且呈现多元化，政府包办的供给模式已难以为继，越来越多的公共服务将由社会力量来承接，这已成为社会改革的一个重要方向。养老服务领域也不例外，2013年国务院出台的《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确提出，政府投资兴办的养老床位应当逐步通过公建民营等方式管理运营，积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施。2016年国务院办公厅印发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，进一步提出，要加快公办养老机构改革，“到2020年政府运营的养老床位数占当地养老床位总数的比例应不超过50%”。在公办养老机构中，大部分是农村敬老院，长期以来敬老院由政府一手包揽，体制机制不灵、服务质量差等弊端早已显露无遗，因此迫切需要进行社会化运营改革。对于基础设施比较齐备但床位空置率比较高的农村敬老院，应借鉴省内外改革试点比较成功的经验，通过租赁、承包、委托管理、联营等方式，积极引进社会力量运营农村敬老院，盘活闲置资源，激发敬老院发展活力。政府可通过购买服务的方式为有集中供养需求的五保老人购买养老服务。实行社会化运营的敬老院必须是在优先保障农村失能、半失能五保老人的入住需求得到满足的基础上，再将服务对象范围扩大到社会老人。调研中发现，有的敬老院实施“公建民营”好几年，仍将失能、半失能五保老人拒之门外，这种有违改革初衷的现象应该引起相关部门的高度重视。对于那些因各种因素仍实行“公建公营”的敬老院，可以按照集中供养五保老人人数，由政府出资、通过公开招标，向社会优质养老服务企业购买专业服务，由专业化的管理团队负责老人的日常护理、膳食、卫生保洁、安全保卫等服务性工作。
切实提升养老服务质量
养老服务水平低下是造成农村公办敬老院资源闲置的重要因素之一，增加养老服务有效供给的当务之急就是要通过改革切实提高敬老院养老服务水平。首先要解决资金投入不足的问题。国务院《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》提出，要补齐短板，“将养老资源向居家社区服务倾斜，向农村倾斜，向失能、半失能老年人倾斜”。因此，各级政府应加大对农村养老服务的投入，建立与经济社会发展水平相适应的财政投入机制，对于实行公建民营后的敬老院，要按照相关规定给予养老服务建设补贴、运营补贴等资金支持和税费减免、水电气热费用优惠等政策扶持。此外，应尽快落实经济困难高龄、失能半失能老人养老服务补贴制度，进一步提高农村养老保障水平，为保障养老服务质量奠定基础。其次，要加强敬老院从业人员技能培训，提高养老服务专业化水平。敬老院能否实现转型升级，关键在于是否具有较高水平的专业化服务能力。从业人员年龄大、素质低等问题一直以来都是制约敬老院发展的瓶颈，在农村地区很难招聘到具有专业知识的护理人员，至少在短期内，“公建民营”也很难彻底解决这一问题。鉴于这样的现实条件，应加大对护理人员的专业技能培训力度，各级民政部门应定期或不定期组织护理人员进行培训，对新增护理人员必须全部进行岗前培训，鼓励优质养老服务机构和社会专业人士免费为敬老院护理人员提供养老服务专业技能培训。大多数敬老院人手紧、经费有限，护理人员长时间外出学习培训并不现实，可以鼓励护理人员利用空闲时间通过互联网养老护理员远程培训平台进行学习，掌握养老护理的基础知识和基本技能。第三，要加强监督检查。民政部门要建立健全监督检查机制，对敬老院养老服务质量进行监督检查，也可委托第三方对敬老院养老服务质量进行监测评估，及时发现问题，及时予以纠正，保障运营方能够按照服务协议为收住老人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务。要建立服务对象投诉反馈机制，让老年人真正参与到养老服务质量监督中。同时，也要充分发挥人大代表、政协委员、民主党派、人民团体、社会公众、新闻媒体等的监督作用，保障入住敬老院老年人的基本权利。
